 |
|
 |
|
|
|
|
Украина проходит одну из важнейших реформ – децентрализацию, связанную с повышением уровня самостоятельности территориальных единиц. Подобные реформы, с делегированием широких полномочий органам местного самоуправления, являются одной из основ европейского общества. Ближайшие соседи Украины, вышедшие из Восточного блока, – например, Польша, проходили эти важные этапы формирования полноценного европейского общества еще в 1990-х. И о польском опыте децентрализации в материале для Forbes рассказывает эксперт Хельсинкского фонда по правам человека, участвующая во всех реформах по децентрализации в Польше, Богна Хмелевская.
Польскому обществу традиционно были присущи элементы децентрализации. Еще в 1970-х на уровне законов было закреплено территориальное разделение нагмины – минимальные территориальные единицы. После выхода из Восточного блока и «шоковой терапии» Лешека Бальцеровича была проведена первая в демократической Польше реформа по закреплению в государстве понятия «гмина». В основу этой реформы было положено территориальное разделение, закрепленное еще в 1970-х.
В апреле 1997 года в стране прошла реформа, связанная с организацией власти. Была принята новая Конституция, в которую были включены гмины – и их права, соответствующие европейским принципам. О чем идет речь?
В Европе действует принцип субсидиальности. Он заключается не в простых субсидиях, а в том, что часть денег бюджетов необходимо оставлять людям на местах – для развития местного самоуправления и всего государства. Государство должно заниматься только глобальными вопросами, а не всем подряд. А часть более мелких вопросов можно делегировать людям на местах.
Таким образом, этот принцип говорит о том, что государство может вмешиваться в процессы только там, где люди не в состоянии сами справиться. Но, к примеру, если граждане способны самостоятельно создать школы, открыть детский сад или техникум, или отремонтировать дорогу, то зачем этим заниматься центральной власти? Отмечу, что во время данной реформы никто не пошел на то, чтобы делить гмины иначе, нежели по принципу, заложенному в 1970-х.
Итак, в основе идеи польского государства лежит идея гмины. На сегодня их насчитывается 3400. Они могут объединяться между собой – временно или на постоянной основе – для решения каких-то вопросов, допустим, строительства дороги или моста.
Далее, была введена относительно новая территориальная единица – повят. Процесс формирования повятов сопровождался дискуссией – нужны ли они Польше? Но исторически, до войны, в Польше были и повяты, и гмины. Важно сказать, что никто – ни европейские лидеры, ни международные доноры Польши – такую структуру нам не навязывал. Люди просто традиционно привыкли к такой организации польского общества, и закрепили её в уже европейской Польше.
Следующий этап – воеводства. Вначале была дискуссия на уровне 12 сильных регионов, тогда как до 1998 года в Польше было 49 областей. Теперь же речь шла о том, что в стране нужно вводить новое территориальное разделение, чтобы местные власти могли сами принимать решения и осваивать средства Евросоюза.
Так, в ЕС есть разные программы и для выравнивания уровня жизни, и для развития. Государство может решать вопросы национального масштаба – например, реформирования полиции, системы здравоохранения или социального страхования. Но вопросы развития региона должен решать сам регион, а не министерство внутренних дел или министерство экономики. Если мы, Польша, хотели вступить в Евросоюз, то и действовать мы должны были в парадигме ЕС.
В 1998 году, как уже отмечалось, речь шла о 12 регионах. Потом начались переговоры, некоторые области сопротивлялись такому разделению, потому что привыкли сами принимать важные решения. После активных обсуждений, приняли решение о 16 регионах.
Отмечу, что Конституция определяла гмины, но не другие территориальные единицы. Ассоциация польских партий «Солидарность» с пост-коммунистическим акцентом создала новые законы. По ним нужно было построить региональное разделение, и по ним же из 49 областей были сформированы 16. Разумеется, процесс сопровождался спорами и сопротивлением на местах, так как не все хотели терять свои властные полномочия. К нам приезжали с петициями, кто-то организовывал демонстрации. Люди и говорили: «У нас – исторические традиции. Наши дети десятилетиями учатся именно в этом городе, у нас транспортные контакты, общие праздники, общая церковь…».
В результате, Польша пришла к модели, в которой государственная власть остается властью на уровне страны. И она заканчивается на этом уровне. На котором, в том числе, есть представители правительства в виде воевод. Помимо них, на этом уровне есть самоуправление.
Как реализовано управление этой структурой? Польский парламент – это первая палата, и сейм. На уровне каждого воеводства есть свой сеймик – маленький парламент, который принимает большинство решений для данной области, осваивает европейские деньги, управляет территорией. Воевода занимается же только вопросами, лежащими в компетенции правительства. Например, полицией.
Гмина охватывает самые близкие для своих жителей вещи: социальные вопросы, ремонт и строительство дорог, развитие и поддержку бизнеса. На уровне повята также есть маленький парламент.
Всего в Польше насчитывается 320 повятов. Они занимаются вопросами, которые слишком мелкие для воеводства, но слишком сложные для гмины. Я не говорю о примере таких больших гмин, как Варшава. Но маленькой гмине нет смысла, допустим, открывать техникум или школу для маленьких детей. Но гмины оказывают специализированную помощь детям, лишенным опеки, занимаются дорогами, больницами и другими местными задачами. В этом и заключается принцип субсидиальности.
Повят не собирает налоги, но получает от государства дотации из общего бюджета. гмины же получают налоги, и люди могут сами решать, в пользу какой из гмин платят налоги. Допустим, семьи, которые живут под Варшавой, но в других гминах, однако работают в Варшаве и отдают детей в варшавские школы, даже организовывали акции, в которых требовали для себя право оплачивать налоги в пользу столицы.
Источник: Forbes Украина, 5.10.2016
