"Отменить несменяемость судей ничего не стоит"

Тамара Морщакова, судья Конституционного суда суда в отставке, лауреат премии Московской Хельсинкской Группы, о конституционной реформе судебной системы в РФ

15 января президент Владимир Путин фактически объявил о начале конституционной реформы – самой значительной за всё время существования Основного Закона. Часть упомянутых им изменений напрямую касается российской судебной системы – например, расширение полномочий Конституционного суда и введение механизма отрешения от должности судей КС и ВС. Издание «Адвокатская улица» собрала все новации, обещанные для судебной системы, и попросила прокомментировать их Тамару Морщакову, судью Конституционного суда в отставке.

– Мы хотим узнать ваше мнение о тех предложениях президента Путина, которые затрагивают российскую судебную систему. И начнём с его слов о возможности не применять международные нормы, если они противоречат Конституции. Значит ли это, что будет изменена часть 4 статьи 15 Конституции?

– Нет, конечно. Изменения, которые должны вноситься в первую или вторую главу Конституции, требуют, чтобы действующая Конституция была отложена в сторону и вместо неё разрабатывалась новая. Причём она может быть принята либо Конституционным собранием, либо вынесена на референдум. А такой вариант сразу отрицался – президент заявил, что речь не идёт о смене Конституции. Значит, в первых двух главах изменений не будет.

Президент Владимир Путин: «…сегодня ряд политических общественных объединений ставят вопрос о принятии новой Конституции. Сразу же хочу ответить: считаю, что такой необходимости нет. Потенциал Конституции 1993 года далеко не исчерпан, а фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека, надеюсь, ещё многие десятилетия будут оставаться прочной ценностной базой для российского общества».

Гораздо интереснее, с моей точки зрения, другой вопрос. Если кардинальные изменения в первые две главы Конституции разрабатывать и вносить не собираются, то это значит, что и часть 1 статьи 17 Конституции продолжит действовать. А в ней написано, что в Российской Федерации «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». То есть Конституция поставлена на второе место – как следующая правилам, закреплённым в международном праве относительно прав и свобод человека. И это, я считаю, является главным в соотношении юрисдикции международной, скажем так, и национальной. Если эти нормы и главы не меняются, то по-прежнему будет действовать это правило. Вот и всё, а больше ничего здесь нельзя увидеть.

Суверенитет народа, который президент называет «безусловным», и так провозглашён в статье 4 главы 1 Конституции. Более того, в статье 79 уже закреплено, что Россия может участвовать в международных организациях и международных соглашениях – но только если они не противоречат закреплённым в Конституции правам и свободам человека и основам конституционного строя. Мне кажется, президент в послании ровно эту идею статьи 79 и подтвердил. Может, нужно было послать в публичное пространство дополнительный тезис, обнадёживающий такой, что Россия дорожит своим суверенитетом. Если кто-нибудь сомневался.

Владимир Путин: «Россия может быть и оставаться Россией только как суверенное государство. Суверенитет нашего народа должен быть безусловным. (…) Пришло время внести в Основной закон страны некоторые изменения, которые прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве. Это означает буквально следующее: требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

– Сразу возникает уточняющий вопрос. Эти изменения могут как-то могут повлиять на исполнение решений ЕСПЧ по жалобам россиян?

– Ну вы меня спрашиваете о прагматике и о практике. Вы знаете прекрасно, что Минюст и так всегда может у Конституционного суда спросить, не противоречит ли это конкретное решение Конституции. И ответы возможны разные.

Но и европейская юрисдикция заинтересована в том, чтобы по результатам её рассмотрения были приняты конкретные меры. На самом деле, путь к этому весьма разнообразен. Например, «дело Анчугова и Гладкова», которое, казалось бы, бескомпромиссно столкнуло решение ЕСПЧ и российскую Конституцию. Потому что российская Конституция четко указывает: все лишённые свободы лишаются и избирательных прав. А в ЕСПЧ заявили о нарушении прав граждан. Но на самом деле у России просто был недифференцированный понятийный аппарат для квалификации того, что есть лишение свободы. Ведь лишением свободы бывает и колония для пожизненно осуждённых, и колония-поселение, и осуждение к лишению свободы условно. А значит, российскому законодателю достаточно определиться, какие из этих видов наказания подпадают под термин «лишение свободы» в конституционной норме. И КС в своём решении одновременно подтвердил противоречие между решением ЕСПЧ и нашей Конституцией – но и обозначил возможности согласования.

– Спасибо, это интересный пример. Но давайте вернемся к посланию. Владимир Путин сказал о возможности предоставить Совету Федерации – по представлению президента – полномочия отрешать от должности судей Конституционного и Верховного суда. Не противоречит ли это принципу независимости судебной власти?

– На самом деле, это очень напоминает процедуру импичмента по отношению к судьям, которая уже действует в разных правовых системах. В России отрешение от должности происходит просто в дисциплинарном порядке – и отрешить судью может просто судейское сообщество. В Конституционном суде это может сделать Пленум КС, в Верховном суде – Высшая квалификационная коллегия судей. И понятно, что судейские сообщества вообще (я не об этих конкретно говорю) грешат желанием расправиться с некоторыми свободными личностями в судейском корпусе, не всегда безропотно принимающими указания с верха судебной иерархии.

Вообще в теории давно обсуждается, что лишение судейских полномочий должно происходить в порядке импичмента. Это было бы положительным явлением, потому что сдерживало бы возможность судебной бюрократии расквитаться с теми судьями, которые выпадают из общей массы голосующих в поддержку решений начальства.

Но вот что плохо в предложенной конструкции – то, что орган, назначающий судей (президент, или, в отношении высших судей, Совет федерации), и орган, лишающий судей статуса, совпадают. Вот это должно быть разведено. Или должны быть так распределены функции этих двух инстанций, чтобы был обеспечен баланс. Чтобы не могло быть сговора. Чтобы по приказу одной инстанции не могло быть безапелляционного согласия другой. Но это дело конкретного законотворческого процесса и формулировок.

Владимир Путин: «...считаю необходимым предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи. Это предложение делается исходя из сложившейся практики».

Если Совет Федерации будет так же безропотно лишать судей статуса, как он сейчас по представлению президента их назначает, то тогда придется поставить точку в конституционном принципе несменяемости судьи. Кстати говоря, принцип несменяемости судьи в Конституции закреплён в главе 7 – и вот она может быть изменена. И если уж её изменили настолько, что вместо двух высших судов, рассматривающих конкретные правовые конфликты, сделали один новый – то понятно, что отменить несменяемость судей ничего не стоит. Тем более что российская правовая система долго была приучена к ротации с помощью перевыборов судейского корпуса: через 4 года, через 5 лет, через 10 лет; через прямые выборы народом, потом через выборы законодательными органами. То есть она привыкла скорее к системе постоянной смены судейских кадров, чем к принципу несменяемости.

– А насколько критична отмена несменяемости судей?

– Это было бы очень печально, очень. Потому что способы гарантировать независимое правосудие конечны. И несменяемость является одним из незаменимых способов. Она может осуществляться в разных формах: судьи назначаются или выбираются, но на длительные сроки, без права повторного выбора. Тогда она сохраняется. А вот если это периодические выборы – тогда несменяемости нет.

– Ещё в послании упоминалось о возможности наделить Конституционный Суд возможностью проверить конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, но ещё не подписанных президентом. Но не повлияет ли это в будущем на рассмотрение КС жалоб граждан по тем же самым законопроектам, которые суд раньше признал конституционными? Останется ли вообще у граждан возможность жаловаться на закон, который КС ранее одобрил?

– Вы правильно определили самый больной момент. Может быть, президент хочет, чтобы КС превентивно исключал неконституционное регулирование в правовой системе? И если норма предлагается с такой целью, то это имеет определённый смысл. Если КС заявляет о неконституционности закона, то документ не подписывается – и всё, закона просто нет. Тогда гражданам и жаловаться не на что. Если же КС согласился с возможностью подписания нормы на этом этапе, то закон действует и может быть в дальнейшем обжалован гражданином.

Но есть опасность, что таким образом вводится попытка разделить ответственность за неконституционную норму на две части. Если закон – может быть, даже инициированный президентом – поддержан КС, то позже президент может сказать, что никаких претензий к нему лично быть не может.

Вы правильно указываете, что орган, подтвердивший доброкачественность законопроекта, потом вряд ли может быть допустимым судьёй, если на этот закон пожалуются другие субъекты. Получается, что ему придётся быть судьёй в собственном деле. Когда в КС было две палаты, то ещё можно было сказать, что жалобы на закон рассмотрит другая палата: она самостоятельна и никогда не будет поддакивать той, которая первоначально проверяла это регулирование. А когда все дела рассматриваются в пленарном заседании суда, этот механизм вообще не существует.

Но пока неизвестно, как это будет в конечном итоге реализовано. Может быть, президент хочет, чтобы появилась такая норма, согласно которой глава государства не сможет наложить вето на закон в силу его несоответствия Конституции, не получив сначала заключения на этот счёт от Конституционного суда. Это сложный и новый алгоритм, но надо увидеть, как он будет прописан в законе.

Владимир Путин: «…для повышения качества отечественного законодательства, для надёжной защиты интересов граждан предлагаю усилить роль Конституционного суда, а именно: наделить его возможностью по запросам президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их подписания главой государства».

Могу сказать, что я всегда была против предварительного конституционного контроля – я считаю, что тогда объективность суда в конституционном правосудии вообще не обеспечена.

– Я вижу один возможный выход – поправьте, пожалуйста, если это не так. Ведь и сейчас КС в своих постановлениях указывает, что закон признан неконституционным только в той части, где он сочетается с другим законом. Может быть, в случае принятия поправок, КС сможет уточнять: «Мы этот закон одобрили, он хороший, но в сочетании с другим законом, оказывается, возникли проблемы…»

– Или, например, КС сможет указать, что суды применяют его в неконституционном смысле и это плохо. Да, и такой опыт у КС был.

– Дальше президент сказал, что «можно подумать» о ещё большем расширении полномочий КС – дать право оценивать на соответствие Конституции не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти. Но разве КС не делает этого уже сейчас? И как это может повлиять на распределение полномочий внутри судебной системы?

– Региональные законы Конституционный Суд проверяет и проверял всегда. Акты федерального уровня, но не такой нормативной силы, как законы, КС тоже проверяет. Например, когда федеральный законодатель делегировал правительству федеральным законом решить, конкретизировать, урегулировать какой-то вопрос – в соответствии с принципами, сформулированными законом. Тогда КС проверяет постановление правительства, конкретизировавшее закон, как часть этого закона. И это важно – потому что какой иной судебный контроль предусмотрен для актов уровня ниже закона? Предусмотрен судебный контроль в судах общей и арбитражной юрисдикции. Когда в порядке абстрактного нормоконтроля, то есть когда обжалуются акты, или когда в порядке конкретного нормоконтроля, если гражданин жалуется на применение акта – это могут решить общие суды. Но если это была делегированная компетенция федерального законодателя, тогда юридическая сила решения общего суда не приведёт к признанию акта недействительным.

Владимир Путин: «Можно подумать и о распространении полномочий Конституционного Суда оценивать на соответствие Конституции не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня».

Так что всё здесь нормально. Подвисает только одно – кому будет принадлежать полномочие обжаловать такие акты в КС? Гражданам не может, потому что граждане по этим вопросам должны спорить в судах. И гражданам обратиться в Конституционный суд можно только тогда, когда закон уже в судах применён или проверен. То есть гражданин должен сначала всё равно будет обратиться в суд – в общий или арбитражный – чтобы проверили ту норму, которую он считает нарушающей его права. Без этого КС всё равно бы его не принял к рассмотрению. Полномочий же ординарного суда довольно, чтобы закон был признан недействующим.

Но кто признáет закон недействительным? Ведь недействительность закона порождает его ничтожность с момента принятия. Это, конечно, может решить только КС – не общий суд и не арбитражный. И если закон признан недействительным с момента принятия, то у гражданина появляется возможность защитить права, которые были нарушены в период, пока этот закон ещё не был признан таковым.

На самом деле, жалоб граждан так много (и около 98% из них не могут быть рассмотрены КС из-за недопустимости), что распространить их право жаловаться на любые нормативные положения ниже уровня закона невозможно. И это противоречит Конституции – сначала нужно поменять часть 4 статьи 125, где написано, что гражданин может обжаловать только закон и только применённый в его деле.

– И последний вопрос. Судьи были ещё раз упомянуты в послании, совсем коротко, в списке госслужащих, которым будет запрещено «иметь иностранное гражданство, вид на жительство, либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства». Но разве такого запрета нет сейчас?

– Судьи и сейчас всего этого не могут. А само это положение было сформулировано по отношению ко всем государственным служащим. Вот что удручает! Это же очень большой корпус граждан, права которых несоразмерно ограничиваются. Я вижу у этого только плохие социальные последствия.

Источник: Адвокатская улица, 16.01.2020