Совет Европы: Спасти нельзя забыть

Правозащитники Людмила Алексеева и Андрей Юров — совместные тезисы о перспективах Совета Европы

Первый вариант текста — «Совет Европы: спасти или дать погибнуть? (наброски и размышления)»[1] был написан авторами в апреле и в окончательной редакции представлен в октябре 2010 года, когда многие из последующих событий, связанных с Правами Человека, верховенством права и демократией в Европе, можно было лишь робко предсказывать.

С тех пор прошло семь лет. Семь тяжёлых лет. Новые войны, новые разорённые территории в центре Европы, новые массовые репрессии видоизменившихся режимов, новые вызовы самой идее общеевропейских институтов с твердыми правилами и стандартами. Мы оказались на грани полной эрозии международного права и, похоже, готовы смириться с крахом поддерживающих его институтов.

Вызовы всем трем главным «сферам и ценностям» Совета Европы — Правам Человека, верховенству права и плюралистической демократии — столь сильны, что, может быть, стоит уже не пытаться сохранить их «высокие стандарты», а ухватиться хоть за что-нибудь, что ещё можно сохранить… И прекратить думать о развитии, перейдя в глухую оборону. Впрочем, это — путь тления и распада.

I

Совет Европы умирает. Это было понятно еще семь лет назад.

И если тогда мы думали, что это может быть «не очень заметно некоторым сотрудникам структур Совета Европы, или некоторым политикам, или гражданам некоторых стран (некоторые, возможно, даже не помнят о самом факте существования Совета Европы)», — то теперь мы убеждены, что это очевидно всем, кто хоть как-то соприкасался с этой структурой в последнее десятилетие.

Мы говорили, что «по политическому влиянию Совет Европы начинает постепенно уступать на региональном уровне уже не только новому фавориту, Евросоюзу, но многим другим региональным инициативам, акторам и объединениям», а сейчас скажем — он стал большим (впрочем, уже не очень большим) искусственно питаемым симулякром, вызывающим у серьёзных политиков и дипломатов неприкрытую усмешку.

Мы писали, что «Совет Европы как структура потерял привлекательность для огромного числа стран и постепенно уходит в тень. И уже сейчас, кроме работы Европейского Суда, граждане многих стран Европы почти ничего не знают про Совет Европы. И многие неправительственные организации утратили интерес к структурам Совета Европы, понимая, что там, в отличие от Евросоюза, не только очень мало ресурсов, но и почти никакого реального политического влияния». Сегодня это уже звучит как банальность и общее место.

Далее, семь лет назад мы предупреждали об опасном явлении, говоря о том, что «в пространстве Совета Европы запустился активный процесс саморазрушения по 3-м линиям:

• разделение стран Европы на членов Евросоюза и не-членов, и соответствующий перенос всей «европейской повестки» исключительно в пространство Евросоюза, что ослабляет Совет Европы и другие подобные европейские проекты, провоцируя пренебрежение к ним;
• размытие самих основных линий, на которых изначально был построен Совет Европы – права человека, верховенство права и демократия – и уход в более общие или, наоборот, более частные и всех устраивающие «вегетарианские» темы, которые уводят от вопроса об обязательности следования трем главным линиям и позволяют различным, часто не очень демократическим режимам оставаться членами Совета Европы как «клуба джентльменов», но при этом уже не уважать главные принципы и правила этого клуба и не следовать им;
• сверхтерпимое отношение к нарушениям основных принципов и стандартов рядом стран, прежде всего – Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы, что разрушает саму систему, основанную на единых и универсальных принципах и стандартах: либо стандарты потихонечку размываются и их уровень понижается практически официально; либо же на словах эти стандарты остаются все столь же высокими, но становятся как бы необязательными, или обязательными не для всех».

Сейчас мы наблюдаем результаты этого процесса, и они отразились на судьбах миллионов европейцев и беженцев — от Каталонии до Курдистана и от Лампедузы — до Луганска.

И если семь лет назад мы считали совершенно очевидным, что «без серьёзнейшей реформы самого Совета Европы, и — что особенно важно — без пересмотра позиций самих стран-участниц по отношению к Совету Европы, смерть его неизбежна», то сейчас мы видим, что реформа провалилась, либо она затронула только бюрократические структуры, не изменив самого важного — способности этих структур отвечать на вызовы современности. И, скорее всего, это произошло не из-за ошибок отдельных политиков внутри совето-европейских структур, а из-за отношения к Совету всех стран-членов. Из-за слепоты. Или из-за лени. Или из-за неверия в такие структуры на современном этапе развития «большой Европы» от Рейкъявика до Анадыря.

II

Совет Европы уникален. И в этом смысле за семь лет ничего не изменилось: ничего подобного ему нет не только на европейском континенте, но и во всём мире.

Не только потому, что система защиты прав человека в рамках Совета Европы возникла еще в 1950-м году – всего лишь через два года после принятия Всеобщей декларации прав человека в системе ООН, и уже не как «декларация», а как один из самых эффективных и доказавших свою работоспособность механизмов, закрепленных Конвенцией. Именно в форме Европейской конвенции по правам человека и Европейского Суда система Совета Европы стала своеобразным символом (даже, если хотите, —  «брендом») международного правосудия в сфере Прав Человека.

И не только потому, что именно Совет Европы изначально формировался как «клуб настоящих джентльменов», как союз достойных, как сообщество демократий — т.е. членство в нем означало некий «демократический знак качества», и имело важное символическое значение.

Но, прежде всего, — потому, что есть три позиции, делающие Совет Европы не просто уникальным, а абсолютно незаменимым.

• Совет Европы объединяет «всю большую Европу» —  не «малую» (как, например, Европейский Союз), и не «сверх-Европу» (как, например, OБCE), а именно «политическую Европу» — от Исландии и Гренландии до Чукотки. Именно поэтому Совет Европы до сих пор является своеобразным «европейским мостом» между Востоком и Западом, причем мостом не переговорным и дискуссионным, а правовым, обладающим стройными и прочными политическими институтами.
• Совет Европы — это организация, которая создана для поддержания общего пространства ценностей, а не общего рынка, отдельных экономических или иных интересов отдельных стран или их блоков. В его основе лежат три стройных «абсолютных» приоритета, на которых должны строиться не только сам Совет Европы и все его институты и «колонны», но и большинство других европейских инициатив:

• Права Человека;
• верховенство права;
• плюралистическая демократия.

• Совет Европы предлагает не только ценностную идеологию для новой «большой» Европы, но и четкие стандарты и механизмы, в том числе формирующие Новое Общее Европейское Твердое Право (в отличие от OБCE и других подобных структур). И это далеко не только Европейская Конвенция по правам человека и другие конвенции, не только Европейский Суд и Европейская социальная хартия — это и Венецианская комиссия и многие другие механизмы, ставшие рабочими инструментами уже не только для Европы, но и для стран других континентов.

III

Зачем нужен Совет Европы? Здесь за семь лет также почти ничего не изменилось.

Даже если Совет Европы уникален, многие из его инициатив давно подхвачены другими структурами и инициативами. Зачем тогда за него так уж «цепляться»?

Почему нам так важно сохранить Совет Европы, вопреки естественно происходящему процессу его отхода на второй план, на «запасные пути»? Стоит ли прилагать огромные усилия для возвращения этой организации в состав ведущих европейских и мировых игроков?

1. Нам необходим прочный, именно европейский мост «Восток-Запад». Нам кажется не только нежелательным, но и очень опасным процесс разделения Европы на «Западный проект» (Евросоюз) и все остальные страны, не вошедшие в «лигу избранных» и являющиеся территориями «второго сорта». И в этом смысле Совет Европы является единственной реальной, институциональной и имеющей более долгую историю альтернативой евросоюзо-центричному подходу к Европе.
2. Три базовых принципа/цели/пространства Совета Европы — Права Человека, верховенство права и плюралистическая демократия — для многих стран Центральной, Южной и Восточной Европы сейчас снова крайне важны и снова находятся под угрозой. И именно сейчас особенно важно вернуться к чётким стандартам в этих сферах — в противном случае придётся надолго о них забыть.
3. С помощью европейского правового пространства, задаваемого Советом Европы, можно заставить работать уже созданные механизмы продвижения Прав Человека, верховенства права и принципов демократии – не формируя новые, а совершенствуя те, что уже обладают огромным авторитетом, опытом и ресурсами — на всех трех уровнях: международном, региональном и национальном.

А это означает, что имеющиеся механизмы и структуры Совета Европы нужно не размывать и ослаблять, а укреплять и поддерживать. И в этом — чуть ли не единственный залог сохранения и развития духа верховенства права во всей «Большой Европе».

IV

Другой мир возможен.

Семь лет назад мы полагали, что реформа Совета Европы возможна, но «лишь в том случае, если ее поддержат не только собственно структуры Совета Европы или национальные правительства, но и граждане Большой Европы. Даже не представительные органы, избираемые гражданами, и даже не только влиятельные международные НПО (неправительственные организации), созданные самими гражданами, а собственно граждане».

Этого не случилось. Если десять лет назад ещё, возможно, и были, то сейчас уже точно нет никаких «граждан Большой Европы», так же, как и «институт гражданства Евросоюза» испытывает огромные трудности.

Нет никакого сильного светского солидарного гражданского общества Большой Европы. Есть отдельные мечтатели — общественные деятели, интеллектуалы, политики, студенты… Но у них сейчас нет ни видения этой новой Большой Европы, ни сил для продвижения такого видения, ни даже возможностей начать общеевропейскую дискуссию по этому поводу.

Всё отдано политикам, и прежде всего — популистам, новым глашатаям «суверенитетов», «реальной политики» и «национальных интересов». Но для них Совет Европы — лишь один из десятков инструментов (и, кстати, не очень подходящий), лишь трибуна, лишь возможность политических игр вокруг комитетов ПАСЕ и тех или иных «инициатив» Секретариата.

Но мы понимаем, что без идеи «Большой Европы», скрепленной единым и гуманным Правом, общими «правилами игры» и общими ценностями, на этом пространстве и, более того, во многих соседних частях света, не будет ни мира, ни прогресса, ни надежды на достойное развитие человечества.

V

Агенты Будущего.

Можем ли мы спасти Совет Европы? Можем ли что-то сделать? В какую сторону двигаться?

Мы должны стать агентами Будущего. Того самого будущего, которое может никогда не наступить, если человечество свернет в сторону упрощения, популизма и агрессии, но которое всё же возможно.

Для этого нам необходимо сосредоточить усилия на трёх вещах.

1. Единственный шанс на спасение Совета Европы — это очень чёткое и последовательное возвращение к трём главным приоритетам для всего региона в целом:

• Правам Человека,
• верховенству права,
• плюралистической демократии

— и препятствование их постоянному размыванию, «смягчению» и откладыванию в сторону в угоду сиюминутным политическим интересам или ставшим модными вопросам.

Жёсткое следование намеченной стратегии по этим трём линиям — залог сохранения Совета Европы как уникальной и незаменимой структуры.

Особое внимание при этом должно быть уделено проблемам, связанным с поддержкой и защитой гражданского общества, без решения которых невозможны ни защита прав человека, ни утверждение верховенства права, ни развитие плюралистической демократии.

2. Активное взаимодействие с другими «европейскими проектами» — OБСE, Евросоюзом и другими — именно в отношении перечисленных трёх приоритетов. Причем Совет Европы должен играть в этом взаимодействии лидирующую и проактивную роль, а не следовать в фарватере других структур. В этом случае влияние Совета Европы будет расти, а не размываться.
3. Укрепление роли свободного и солидарного гражданского общества. Именно гражданские инициативы, как никакие другие акторы, должны стать самыми последовательными, смелыми и креативными сторонниками серьезных переосмысления и «перезагрузки» Совета Европы, а главное — усиления его роли в Европе.

Мы по-прежнему убеждены, что именно от граждан Европы должен зависеть облик Совета Европы. Нам надо выработать общие позиции и донести их до всех, кто ещё способен слышать и понимать. Нам необходимо сформировать сильное и авторитетное сообщество сторонников и союзников «Большой Европы». И начать действовать. Следующих семи лет у нас уже нет.

Людмила Алексеева, председатель Московской Хельсинкской Группы, почетный председатель Общественного совета международного Молодежного Правозащитного Движения, лауреат премии ПАСЕ им. Вацлава Гавела за вклад в защиту прав человека 2015 года

Андрей Юров, член Совета Международной гражданской инициативы для ОБСЕ, председатель Общественного совета международного Молодежного Правозащитного Движения, координатор рабочей группы по положению правозащитников Конференции международных НПО Совета Европы

[1] http://yhrm.org/sites/default/files/coe_reform_-_ru-final_0.doc

Источник: Московская Хельсинкская Группа, 11.10.2017